Інна Волкова: Як впливає закон про корінні народи на права національних меншин в Україні
Юрист-міжнародник, асоційований експерт Інституту стратегічних досліджень "Нова Україна" Інна Волкова прокоментувала дискримінаційні норми, які закладені в законі "Про корінні народи України" (законопроект №5506), який був прийнятий за основу Верховною Радою України.
Україна є багатонаціональною державою, на території якої проживають представники понад 130 національностей, які складають 22,2% всього населення України. Ухвалення спеціального Закону України "Про корінні народи України" без прийняття нового спеціального Закону "Про національні меншини" в сукупності з раніше прийнятими законами, які містять дискримінаційні положення, ставить представників національних меншин в нерівноправне положення.
Прийнятий 1 липня 2021 року Закон України "Про корінні народи України" встановлює, що корінними народами України є кримські татари, караїми та кримчаки. Законом гарантуються культурні, освітні, мовні та інформаційні права корінних народів України, а також права корінних народів на сталий розвиток. Окрім того, Закон передбачає внесення змін до ст.19 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", відповідно до яких держава може надавати підтримку засобам масової інформації, в яких представницькі органи корінних народів самостійно прямо володіють щонайменше 51% статутного капіталу та/або права голосу часток (паїв, акцій) засобу масової інформації, у разі якщо такі засоби масової інформації відповідно до ліцензії на мовлення чи дозволу на тимчасове мовлення здійснюють не менше 50% мовлення мовами корінних народів України та/або присвячують не менше 50% мовлення питанням реалізації прав корінних народів України згідно із Законом України "Про корінні народи України".
В міжнародному праві відсутнє конвенціально закріплене визначення "корінні народи" та "національні меншини". Разом з тим, нормативна регламентація прав національних меншин міститься в Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин 1992 року, Рамковій конвенції про захист національних меншин 1995 року, Європейській хартії регіональних мов або мов меншин 1992 року та в інших дотичних міжнародних документах. В сукупності положення міжнародно-правових актів встановлюють об’єм прав осіб, які належать до національних меншин.
В частині регламентації прав корінних народів міжнародні документи поширюють нормативно визначені права національних меншин на корінні народи. Окрім того, права корінних народів містяться в окремих міжнародно-правових актах, зокрема, в Декларації ООН про права корінних народів 2007 року, Конвенції МОП №169 "Про корінні народи, які ведуть племінний спосіб життя в незалежних країнах" 1989 року.
На практиці відсутність уніфікованого підходу призвела до різного правового регулювання "корінних народів" та "національних меншин" в різних країнах. Зокрема, в США, Російській Федерації, Астралії корінні народи є національними меншинами. Відтак, всі міжнародні та внутрішньодержавні правові норми, які стосуються національних меншин, розповсюджуються і на корінні народи. Конституція Французької Республіки, в свою чергу, передбачає неподільність французької нації. Щодо корінних народів Франції - індіанців в Гайані та канаків в Новій Каледонії - питання залишається відкритим. Франція відмовляється офіційно визнати "корінні народи", оскільки це ставить під сумнів принцип єдності та неподільності. Конституція Федеративної Республіки Німеччини не містить положень, які б регулювали статус та права національних меншин і корінних народів, окремі положення опосередковано захищають національні меншини і корінні народи від дискримінації.
Не дивлячись на різні підходи щодо врегулювання правого статусу національних меншин та корінних народів, ключовим питанням, на мій погляд, є об’єм гарантованих прав. Особливо чутливим це питання є для багатонаціональних держав. Проте в Україні має місце динамічна тенденція звуження об’єму прав осіб, які належать до національних меншин.
Нагадаю, що прийняттю Закону України "Про корінні народи України" передувало прийняття ряду законів, які суттєво звужують права національних меншин або містять дискримінаційні норми. Так, прийнятий у 2019 році Закон України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" без прийняття нового Закону "Про національні меншини" не забезпечує баланс між функціонуванням української мови як державної та захистом мовних прав національних меншин.
Прийнятий у 2017 році Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо мови аудіовізуальних (електронних) засобів масової інформації" вводить непропорційні квоти на україномовний контент, що перешкоджає реалізації права на вільне вираження думок громадян, які проживають в регіонах, де україномовне населення не переважає, а також дискримінує права представників національних меншин за мовною ознакою.
Відповідно до Закону, в загальному тижневому обсязі мовлення телеорганізації загальнонаціональної або регіональної категорії передачі та/або фільми українською мовою повинні становити не менше 75%, теолеорганізаціі місцевої категорії - не менше 50%. Новини українською мовою незалежно від категорії і типу мовлення повинні складати 75%. Більш того, виключно українською мовою повинна здійснюватися трансляція фільмів та/або передач, які не є власним продуктом таких телерадіоорганізацій (за винятком фільмів, передач, створених до 1 серпня 1991 року). Прийняті в 2017 році зміни до ст. 7 Закону України "Про освіту" передбачають диференційований підхід до мов національних меншин, які є офіційними мовами ЄС, і мов національних меншин, які не є офіційними мовами ЄС.
Нагадаю, що Венеційська комісія неодноразово рекомендувала українській владі переглянути положення законодавства України, які суттєво звужують обсяг мовних прав національних меншин. Зокрема, у Висновку CDL-AD(2019)032 Комісія рекомендувала якнайшвидше розробити новий закон про національні меншини, а доти - тимчасово призупинити дію положення "мовного закону", яке стосується національних меншин. Окрім того, Комісія рекомендувала виключити із Закону України "Про освіту2 дискримінаційне положення відносно мов, які не є мовами корінних народів України чи офіційними мовами держав-членів ЄС. Однак щодо рекомендацій Венеційської комісії в Україні склалась практика подвійних стандартів –рекомендації Комісії в частині гарантування належного об’єму мовних прав національних меншин досі не враховані та не імплементовані в законодавство України.
Вочевидь, що Закон України "Про національні меншини в Україні" від 1992 року не відповідає вимогам часу. Вкрай необхідним є прийняття нової редакції Закону з урахуванням рекомендацій Венеційської комісії. Такий підхід дозволив би збалансувати негативну ситуацію, яка склалась у сфері гарантування прав національних меншин в Україні.