11 апреля 2016, понедельник, 10:01 5266

Директор департамента Госгеокадастра: страхи населения, что землю скупят китайцы или американцы сильно преувеличены

Читати українською

Директор департамента Госгеокадастра по международному сотрудничеству и рынку земель Ростислав Шманенко

Поделиться:
Скопировано

Земельная реформа — одна из самых болезненных и непростых. Она всегда была сильнополитизирована, и это зачастую мешало принимать важные для страны решения

Українські Новини попробовали разобраться в том, когда же в Украине появится рынок земли, на каком этапе сейчас подготовка к этому, какое видение эффективного завершения длительной земельной реформы есть у Государственной службы по вопросам геодезии, картографии и кадастра. Об этом агентству рассказал отвечает директор департамента данного ведомства по международному сотрудничеству и рынку земель Ростислав Шманенко.

В каких условиях сегодня идет работа над земельной реформой, и какой Вы видите ее конечную цель?

Как известно, Верховная Рада продлила запрет на продажу сельскохозяйственных земель до 1 января 2017 года. Таким образом, остаются ограниченными права собственников земельных участков, которые владеют 30,7 млн га сельскохозяйственных угодий или 74% от площади всех сельскохозяйственных земель Украины – немыслимая цифра для любой европейской страны. По факту собственники земельных участков владеют ими лишь формально, не имея возможности в полной мере распоряжаться своей собственностью. Все это приводит к искусственным ограничениям для движения капитала и рабочей силы в условиях, когда экономика страны переживает далеко не лучшие времена. А конечная цель реформы – функционирующий рынок.

Чем стало продление моратория для Вашего ведомства и для государственной кадастровой системы – дополнительным временем для ее дозаполнения или фактором сдерживания?

Это, скорее, стало компромиссом. Несмотря на 25 лет разговоров и дискуссий на тему земельной реформы, на сегодняшний день снятие моратория без соответствующей законодательной базы - по-прежнему, очень рискованный шаг. Первоочередная задача Госгеокадастра в данном направлении – создание инфраструктуры для рынка земли, чтобы владельцы получили максимум инструментов для ее капитализации. Все эти годы можно наблюдать некий цикл, когда за полгода до даты окончания моратория интерес к земельной тематике резко повышается, регистрируются отдельные законопроекты, которые, однако, не носят комплексный характер. Затем мораторий продлевают, и внимание к теме резко падает, после чего цикл повторяется. Суть нынешнего компромисса состоит в том, что мораторий продлили на один год, и это позволило сохранить интерес к земельной реформе. Более того, парламент обязал Кабинет Министров Украины подать на рассмотрение Верховной Рады законопроект об обороте земель с/х назначения до 1 марта 2016 года.

Но он до сих пор не подан, почему?

На данный момент законопроект проходит этап согласования с другими министерствами и центральными органами исполнительной власти. Получив замечания и предложения, было проведено более 10 протокольных совещаний на уровне руководства Кабинета Министров – консенсус очень близок. Остается лишь несколько спорных вопросов, которые в основном носят политический характер. Например, представители некоторых министерств считают, что возможность купить землю в Украине должны иметь все, включая иностранцев. Наша редакция законопроекта оставляет такое право только за гражданами Украины и устанавливает максимум - не более 200 гектаров в одни руки. Но даже после внесения законопроекта в Верховную Раду ему еще предстоит долгий путь, но чем меньше разногласий останется на уровне Кабинета Министров – тем выше шансы на его принятие.

Кроме упомянутого законопроекта об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в 2015 году Госгеокадастр подал на рассмотрение Кабинета Министров еще 5 законопроектов, которые мы позиционируем как единый комплексный план действий, направленный на запуск национальной модели оборота земель с/х назначения, разграничение функций распоряжения землями и контролем за их использованием, усиление ответственности за несанкционированное использование земель, активизацию земельных торгов и пр. Среди новшеств – "экономический эксперимент" по запуску рынка земель в два этапа. На первом этапе предусматривается снятие моратория на земли с/х назначения только для государственной и коммунальной форм собственности. Через 2-3 года, когда будут понятны продавцы, покупатели, цена на землю; когда можно будет определить наиболее эффективные механизмы и слабые места; оценить инфраструктуру рынка и эффект для общества в целом –тогда можно будет переходить ко второму этапу – полной отмене моратория.

Возможна ли продажа сельхозземли иностранцам на каком-то этапе?

На первом этапе запуска рынка этого делать нельзя. Теоретически, в будущем, при наличии политической воли народных депутатов, иностранцы могли бы получить такое право, однако должно пройти время и общество должно созреть к такому шагу.

Кто будет принимать решение о продаже конкретного земельного участка на первом этапе, и каким будет механизм продажи?

Решение продавать или не продавать землю должны принимать органы местного самоуправления – это полностью соответствует курсу Украины на децентрализацию. Однако при передаче полномочий распоряжения землями важно иметь уверенность в институциональной способности органов местного самоуправления взять на себя такие функции и не допустить новой волны "кумовства". Ответом является публичный аукцион – эффективный механизм, который обеспечит формирование сбалансированной, конкурентной цены и обеспечит равный доступ всех заинтересованных участников на рынок. По аналогии с тем, как в свое время Уинстон Черчилль сказал про демократию, можно сказать и про земельные торги – это несовершенный механизм распоряжения землями, но ничего лучшего человечество еще не придумало. С 2013 года мы активно продаем на земельных аукционах права аренды на земельные участки с/х назначения, где торги ведутся за размер арендной платы как процент от нормативной денежной оценки. Статистика говорит о том, что цена на аукционе значительно выше. Например, в 2015 году прав аренды на земли с/х назначения государственной собственности было продано в общей сложности почти на 30 тыс. га, арендная плата составила около 8% от нормативной денежной оценки при стартовой цене в 4% (средняя арендная плата по Украине составляет 5%).

На какую площадь было продано прав аренды на аукционах в 2016 году?

С начала года территориальными органами Госгеокадастра продано прав аренды на 226 земельных участков площадью 5,831тыс. га. При этом размер арендной платы в среднем вырос с 7% до 10% от нормативной денежной оценки. Мы ожидаем, что в целом в 2016 году количество аукционов существенно увеличится в связи с реализацией законопроекта 2279, который уже подписан Президентом.

В будущем мы бы хотели проводить электронные земельные торги на единой для всей страны платформе, для этого планируется создание "земельной биржи". Законопроект об активизации земельных торгов, который входит в пакет 6 законопроектов Госгеокадастра, предусматривает такую возможность.

Это будет еще одно государственное предприятие?

По сути "земельная биржа" – это IT-компания, главная функция которой – проведение прозрачных земельных торгов. Преимуществ у такого решения несколько – унификация процедур, повышение прозрачности и удобства для граждан, устранение коррупционных рисков в отдельных регионах и пр. Со временем все участники рынка будут знать о земельном веб-портале, что в свою очередь будет максимизировать цену лота. Внутри нашей команды "земельная биржа" имеет свое кодовое название –land-Bay. Предполагается, что на первом этапе биржа будет выполнять только функции посредника и гаранта, но не сможет выступать собственником земли. На втором этапе могут появиться дополнительные функции – например, граждане могли бы выставлять свои земельные участки на экспозицию через веб-портал, или государственное предприятие могло бы выкупать земельные участки у граждан по некой гарантированной цене для последующей перепродажи на аукционе. Также государственное предприятие могло бы выступать гарантом при заключении договоров аренды – такую практику мы "подсмотрели" у испанского Agader. Цель – не допустить резкого обвала цены на землю в первые несколько лет после открытия рынка.

Что касается алгоритма электронных торгов, то технических решений на сегодняшний момент может быть несколько. Особый интерес вызывает все более популярная технология "blockchain", которая предусматривает создание децентрализованной сети участников рынка и отсутствие центрального сервера. Такая технология делает невозможным манипуляции путем внесения изменений в log-файл, поскольку участники торгов узнают обо всех действиях друг друга в режиме онлайн. Однако кто-то должен принимать гарантийные взносы, проверять персональные данные участников, информацию о земельном участке, заключать договора – в этом мы видим роль "земельной биржи".

Один из самых распространенных страхов среди населения — всю землю скупят иностранцы, а украинцы останутся ни с чем. Насколько обосновано такое мнение?

Действительно, основной "страшилкой" для населения продолжает оставаться боязнь того, что землю скупят китайцы или американцы. С моей точки зрения, страхи сильно преувеличены, ведь сейчас даже оценки потенциального спроса со стороны украинских агрохолдингов сильно расходятся. Однако, в независимости от мнений, государственный подход к либерализации рынка земель должен быть максимально осторожным и консервативным. С целью минимизации рисков Госгеокадастр вписал в свои законопроекты ряд "предохранителей", некоторые из которых я уже упоминал, – запуск рынка земли в 2 этапа, запрет на владение землей для иностранцев и юридических лиц, ограничение на количество земли в одни руки в размере 200 га. Лимит, впрочем, еще обсуждается. По нашему мнению, в идеале лотом должен быть не пай, а поле или земельный массив. Эксперты подсчитали, что максимальный размер поля в Украине составляет примерно 120-150 га, мы округлили эту цифру до 200 га.

Сколько сельхозземель внесено в кадастровую систему? Реально ли запустить рынок с 1 января 2017? Что является сдерживающим фактором запуска?

Это вопрос к Кабинету Министров и парламенту. К сожалению, ни в обществе, ни в политике сегодня нет консенсуса по завершению земельной реформы, поэтому мало кто возьмётся прогнозировать хватит ли голосов в Верховной Раде за снятие моратория. Основа сдерживающих факторов – это спекуляции на несуществующих страхах. По поводу последнего скажу, что, прежде всего, заполнение кадастра – процесс динамический. Есть много разных источников данных, вокруг которых и возникают спекуляции. Например, форма 6-ЗЕМ, которую в этом году упразднили, содержит агрегированную статистику по сельхозземлям, в том числе землям лесохозяйственного назначения. Это, в свою очередь, занижает показатели заполненности кадастра по землям государственной собственности. Земли, находящиеся на балансе сельскохозяйственных государственных предприятий, в том числе относящихся к НААН, также ухудшают статистику. Если переформулировать вопрос немного по-другому, а именно достаточно ли заполнен кадастр для запуска рынка земель, то наш ответ ДА. На сегодня заполненность кадастра информацией о земельных участках разного целевого назначения составляет более ≈70%, в т.ч. земель с/х назначения ≈65%.

В Грузии, например, на момент запуска рынка земель кадастр был заполнен на 17%. При этом открытие рынка прошло успешно и функционирует до сих пор. В Украине ситуация значительно лучше.

Работает ли услуга получения информации о собственниках и пользователях земучастков, которую Ваше ведомство запустило в октябре прошлого года? если да, то сколько заявок поступило?

Да, работает. По состоянию на 5 апреля у нас есть более миллиона запросов - 1 100 347.

Есть ли у Госгеокадастра "план Б" или что делать, если мораторий все-таки не снимут?

В некоторой степени снятие моратория – вопрос второстепенный, поскольку в условиях хорошей законодательной базы не менее эффективно может продаваться или выступать залогом, например, право аренды на землю. Ведь в чем действительно нуждается аграрный сектор – это прямые инвестиции и возможность привлекать рабочий капитал по низкой ставке. Но при любом варианте наши граждане должны чувствовать себя собственниками ценного актива – лучшей земли в мире, а не бумажки, за которую в конце года можно получить 3 мешка кукурузы. Что касается государственных земель – очень важен стратегический подход со стороны государства, ведь совсем необязательно продавать сразу все 10 млн га. Например, после объединения Германии была создана организация BVVG с целью постепенной продажи земель сельскохозяйственного назначения. Прошло уже более 20 лет, а земли еще до конца не распроданы.

Опыт каких стран полезен Украине при открытии рынка земли?

У каждой страны или региона своя система со своими приоритетами – в Европе, например, делают ставку на выращивание чистой, не-ГМО продукции, поддержку мелких фермерских хозяйств; в США – акцент на максимизацию собранного урожая с 1 га. Что касается кадастровой системы, для Украины интересен опыт Чехии и Голландии – они построили одни из лучших в мире системы кадастра. В построении национальной инфраструктуры геопространственных данных (далее – НИГД) существует большой потенциал для сотрудничества с Польшей – поляки сумели построить прекрасную современную НИГД, имея на момент распада СССР аналогичную Украине систему. Интересен опыт отдельных Европейских стран, где успешно функционируют государственные агентства по земельным вопросам, такие как Agader (Испания), BVVG (Германия), SAFER (Франция) и пр. Что касается управления землями госсобственности, во многом уникален опыт BureauofLandManagement (BLM), которое является федеральным государственным органом в США. BLM управляет землями, сопоставимыми по размеру с территорией Египта. Ежегодно из бюджета выделяется $1 млрд на финансирование BLM, однако заканчивает финансовый год организация с прибылью $4 млрд. BLM не сдает земли в аренду, но продает лицензии на определенный вид деятельности, при этом выставляя перечень требований к производителю и сохраняя контроль со стороны государства.

Ростислав, Вы отвечаете за международное сотрудничество Госгеокадастра, кто ваши ключевые партнеры?

Мы тесно сотрудничаем с Мировым банком, Еврокомиссией, ФАО, Агентством США по международному развитию (USAID), Японским агентством международного сотрудничества (JICA) и пр.

В каких международных проектах сегодня принимает участие Госгеокадастр?

Мы только что успешно завершили проект Twinning, который реализовывался при поддержке Еврокомиссии. В течение двух лет эксперты из Голландии, Германии и Литвы принимали участие в совместной работе со специалистами Госгеокадастра. Цель проекта – институциональная поддержка Украины в процессе создания действующей инфраструктуры для рынка земель. В начале проекта были определены 4 ключевых направления: а) оборот и оценка земель с/х назначения б) консолидация земель и землеустройство в) управление земельными ресурсами, в т.ч. землями государственной собственности г) земельный кадастр и развитие земельных информационных систем. Международные эксперты принимали активное участие в разработке законопроектов про оборот земель с/х назначения, про активизацию земельных торгов и пр., предлагая лучшие практики отдельных Европейских стран. За время проекта специалисты Госгеокадастра приняли участие в 5 образовательных поездках, что составляет малую часть от общего количества семинаров и тренингов, которые проходили в Украине. При обмене опытом акцент делался на обучение будущих тренеров, которые в дальнейшем смогут продолжать работу самостоятельно. Общий бюджет проекта составил €1,8 млн.

В сентябре 2015 года начался совместный проект с Японским агентством международного сотрудничества (JICA) по созданию стандартов для НИГД и прототипа системы на пилотной территории. Проект рассчитан на 2 года, в течение которых японские специалисты будут работать в Украине совместно со специалистами Госгеокадастра и профильными украинскими экспертами. НИГД – это система, которая состоит из десятков слоев данных (например, земельные, водные, лесные ресурсы, объекты инфраструктуры, коммуникационные сети и пр.), объединенных на единой геодезической и картографической основе и с доступом онлайн через единый веб-портал. Мы уже приступили к поиску доноров для создания НИГД на всей территории Украины, на что потребуется, по предварительным оценкам, более 5 лет и около $1,2 млрд.

Госгеокадастр очень активно сотрудничает с Мировым банком и его Проектом "Поддержка реформ в сельском хозяйстве и земельных отношениях" (далее – Проект). В феврале 2016 года был опубликован отчет по мониторингу земельных отношений, который стал результатом продолжительной совместной работы Проекта с Госгеокадастром и Министерством аграрной политики и продовольствия Украины. Отчет является фундаментальным исследованием и уникальным продуктом, поскольку впервые в истории Украины удалось собрать актуальные данные от 6 разных органов государственной власти: Госгеокадастра, Минюста, Госстата, Государственной Фискальной Службы, Госводагенства и Государственной судебной администрации. Кроме отчета, в публичный доступ был выложен массив данных в приемлемом для последующей обработки формате. Следующий шаг – создание системы постоянного мониторинга, которая будет автоматически собирать данные и формировать отчетность.

Также было принято решение о поддержке Проектом инициативы Госгеокадастра по созданию национальной системы мониторинга фактического использования земель с помощью технологий анализа спутниковых снимков (дистанционное зондирование). Современное программное обеспечение позволяет распознавать с/х культуры и даже степень созревания урожая. Для Госгеокадастра это станет уникальным инструментом для выявления случаев несанкционированного использования государственных с/х земель. Также мы считаем, что наличие данных о фактическом использовании с/х земель будет способствовать развитию аукционов и положительно влиять на цену — одно дело, когда ты покупаешь (берешь в аренду) значение периметра и географические координаты, другое — когда есть полная картина потенциальной стоимости объекта.

Как будет финансироваться этот проект?

Проект будет реализован при поддержке Мирового банка. Сначала в наших планах в течение полугода реализовать пилотный проект в Одесской и Волынской областях. После этого будет идти речь о внедрении мониторинга на всей территории страны.

Какие проекты будете реализовывать совместно с USDA и FAO?

В марте этого года в Вашингтоне мы встречались с коллегами из USDA, Департаментом глобального прогнозирования. При помощи технологий дистанционного зондирования эксперты из США получают наиболее актуальную информацию о выращиваемых культурах по всему миру – посевные площади, ожидаемая урожайность и пр. Статистики такой точности сегодня в Украине нет и близко.

В этом году Мировой банк и USAID утвердили внутренние планы по поддержке сельского хозяйства в развивающихся странах – в Украине в следующие 5 лет акцент будет сделан именно на земельных отношениях. Для нашей страны это очень хорошая новость, поэтому со стороны Госгеокадастра максимальное внимание будет уделено именно этим организациям. Также мы плотно работаем с экспертами ФАО и надеемся на совместный проект по консолидации земель. В случае принятия законопроекта об обороте земель с/х назначения постепенно на первый план будет выходить именно проблематика консолидации как инструмента для повышения эффективности использования с/х земель и земельных отношений в более широком значении. Специалистами Госгеокадастра уже написан законопроект о консолидации земель, однако мы бы хотели опробовать некоторые из предложенных норм в рамках плотного проекта.

В целом, тенденцией последних лет является повышение требований к эффективности совместных с донорами проектов, на первый план выходят конкретные результаты работы. Доноры все более тесно общаются между собой – делятся опытом, стараются избегать дублирующих программ. Нам всем важно осознать, что Украине никто ничего не должен, напротив же – это мы должны быть заинтересованными и конкурентоспособными в борьбе за гранты и техническую помощь, а не принимать это как должное.