Публикации 2016-10-26T05:23:08+03:00
Українські новини
Полный текст доклада Мониторингового комитета ПАСЕ о выполнении Украиной своих обязательств

Полный текст доклада Мониторингового комитета ПАСЕ о выполнении Украиной своих обязательств

В докладе рассмотрена ситуация вокруг люстрационного законодательства и рекомендаций Венецианской комиссии по этому вопросу.

Еще в конце марта делегация Парламентской ассамблеи Совета Европы посетила Украину, чтобы на месте оценить ситуации в стране и ход выполнения "Минских договоренностей". В середине апреля в ПАСЕ был распространен закрытый доклад мониторингового комитета по итогам визита. В нем характеризуется ситуация в стране, проблемы среализацией "Минских договоренностей". При этом докладчики все же надеються на прогресс в этом направлении. Также содокладчики Майпис Репс (Альянс либералов и демократов за Европу, Эстония) и Жан-Клод Миньон (Европейская народная партия, Франция) настаивают на необходимости активизации властей в вопросе Конституционной реформы и рассчитывают, что Рада начнет этот процесс до летних каникул. Также в докладе рассмотрена ситуация вокруг люстрационного законодательства и рекомендаций Венецианской комиссии по этому вопросу.

Українські Новини публикуют полный текст этого доклада в переводе на украинский язык.

***

Комітет з питань дотримання обов'язків та зобов'язань державами-членами Ради Європи (Моніторинговий комітет)

Дотримання Україною обов'язків та зобов'язань

Інформаційна довідка, підготовлена співдоповідачами за результатами їх візиту в Київ (25-27 березня 2015 року).

Співдоповідачі: Майліс Репс (Альянс лібералів і демократів за Європу, Естонія) та Жан-Клод Міньйон (фракція Європейської народної партії, Франція).

Вступ

I.Головна мета цього візиту полягала в отриманні інформації про останні політичні зрушення в Україні, особливо у світлі підписання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 р[1]. Ключовим питанням у цьому контексті є ситуація у сфері реформ, особливо конституційної та виборчої реформи. Ці питання надзвичайно актуальні, адже погоджений у Мінську комплекс заходів передбачає внесення до Конституції положень, що дозволяють децентралізувати владу та провести місцеві вибори на сході Україні.Крім того, ми обговорили останні зрушення у сфері закону про люстрацію, а також поточний стан розслідування насильства під час київського Євромайдану та подій в Одесі 2 травня 2014 р.

1.Під час візиту ми зустрілися, серед іншого, з головою Верховної Ради України; віце-прем'єр-міністром України – міністром з питань регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства; заступником міністра юстиції, головою Служби безпеки України, головою комітету Верховної Ради у закордонних справах, головою та членами української делегації до Парламентської асамблеї, співголовою підкомітету Верховної Ради з питань виборчої реформи, представником керівництва ОБСЄ у Тристоронній контактній групі, головою української місії ООН з прав людини, експертами з конституційногоправа, а також представниками міжнародної спільноти і громадянського суспільства України. Зустрічі з Президентом і Прем'єр-міністром України були, на жаль, скасовані в останній момент.Програма візиту та підсумкова заява щодо візиту додаються до цього документу.

2.Ми хотіли б подякувати Верховній Раді України та голові й співробітникам київського Офісу Ради Європи за програму та допомогу, надану нашій делегації, а також Послу Естонії за гостинність.

ІІ. Останні події та хід реформ

3.Вирішальну роль в останніх подіях в Україні відіграє конфлікт, що триває на сході країни і має надзвичайно сильний вплив на хід реформ. З часу нашого візиту Україна спостерігає поступове, але дуже значне порушення вересневих Мінських домовленостей щодо припинення вогню, яке переросло у сепаратистські наступи навколо Донецька, Маріуполя і Дебальцева. 12 лютого 2015 р., після напружених перемовин під головуванням канцлера Німеччини і президента Франції, у Мінську було підписано угоду під назвою «Комплекс заходів на реалізацію Мінських домовленостей». Мета угоди – вирішити проблему ескалації бойових дій на сході України. Зрозуміло, що важливим чинником укладення цих домовленостей стала заява уряду Сполучених Штатів про те, що через погіршення ситуації з безпекою вони розглядають можливість надання Україні летальної зброї. Повний текст цієї угоди додається до цієї інформаційної записки.

4.Режим припинення вогню, введений після підписання Комплексу заходів, забезпечив припинення широкомасштабних бойових дій, але він дуже нестабільний і, на жаль, кожного дня порушується. Крім того, у відповідності до Комплексу заходів обидві сторони відвели з так званої «смуги безпеки» значну кількість важкого озброєння, але, як повідомляється, багато зброї залишається на позиціях. До того ж, міжнародні моніторингові місії не можуть однозначно перевірити обсяг відведення озброєння, тому що обидві сторони постійно перешкоджають їм у наданні доступу до відповідної території. Після підписання Комплексу заходів, очевидно всупереч його умовам, навколо Дебальцева тривав наступ сепаратистів та російських військ, аж поки Дебальцеве не перейшло під контроль сепаратистів.Крім того, безпосередньо після Мінських домовленостей від лютого 2015 року декілька західних держав і НАТО відзначили помітне збільшення в ополченців російської зброї і техніки, що явно суперечить цим домовленостям.

5.Режим припинення вогню особливо часто порушується навколо Донецького аеропорту і Маріуполя.Ситуація навколо Маріуполя є особливо чутливою: деякі ватажки сепаратистів відкрито заявляють, що вони хочуть встановити контроль над містом, вибивши звідти українську армію.Якщо сепаратисти та російські сили окупують Маріуполь, то це стане важливим кроком для встановлення наземного коридору до Криму, чи навіть більше -- до Одеси. Багато хто вважає, що це може бути довгостроковою метою російської влади. Президент Олланд і канцлер Меркель неодноразово заявляли, що наступ на Маріуполь призведе до значного посилення санкцій ЄС щодо Росії.До того ж, на думку кількох наших співрозмовників, якщо сепаратисти підуть на Маріуполь, то США та ймовірно інші країни-члени НАТО можуть надати Україні допомогу у вигляді летальної зброї.

6.Режим припинення вогню загалом дотримується, і наша увага переходить до наступної фази Мінських домовленостей, а саме, до умов, що дозволять забезпечити довгострокове політичне вирішення конфлікту на сході України. Комплекс заходів на реалізацію Мінських домовленостей містить ряд пунктів, що визначають першочергові кроки для політичного вирішення конфлікту.Більшість з них безпосередньо пов'язані з питаннями, що є предметом ретельного контролю в рамках моніторингових процедур ПАРЕ, а отже, становлять особливий інтерес для комітету.

7.Пунктом 4 Комплексу заходів передбачено, що у перший день відведення військ треба розпочати діалог щодо умов проведення місцевих виборів у відповідності до українського законодавства та щодо «майбутнього режиму» територій, що перебувають під контролем сепаратистів. Водночас, пунктом 12 передбачено, що такі вибори мають обговорюватися і погоджуватися з представниками територій, які не контролюються центральною владою. У цьому ж пункті зазначено, що ці вибори мають не тільки бути організовані у відповідності до українського законодавства, але й проведені із дотриманням стандартів ОБСЄ та за моніторингу зі сторони ОБСЄ/БДІПЛ.

8.Українська влада та міжнародні представники у складі Контактної групи вважають ці вибори ключовим механізмом обрання легітимних представників від непідконтрольних їм територій. У зв'язку з цим виникає питання: хто представлятиме ці території під час обговорення умов проведення виборів.

9.Місцеві вибори у цих регіонах відбуватимуться у відповідності до українського законодавства. До Кодексу законів про місцеві вибори зараз вносять зміни, що дозволять виправити чисельні недоліки, виявлені під час місцевих виборів у 2010 році.Влада виявила бажання, аби Кодекс законів про місцеві вибори діяв на усій території України, включаючи тимчасово непідконтрольні території. Отже, парламентські партії, що мають прийняти цей закон, мають щодо нього власні інтереси, які не обов'язково збігатимуться з інтересами сепаратистів. Це може завадити, якщо не зірвати, прийняття нового Виборчого кодексу, який був би прийнятним як для Києва, так і для сепаратистів. Крім того, не зрозуміло, хто забезпечуватиме безпечність і таємність голосування територіях, що контролюються сепаратистами. Це надзвичайно важливе питання, адже українські парламентські партії скоріш за все наполягатимуть на своєму праві висувати кандидатів у цих округах.Крім того, за Комплексом домовленостей існує прямий зв'язок між місцевими виборами, конституційною реформою та поверненням українській владі повного контролю над міжнародним державним кордоном.

10.Пунктом 11 Комплексу заходів передбачено запровадження конституційної реформи: децентралізації влади, прийняття постійного законодавства про статус територій, що перебувають під контролем сепаратистів.Посилання на особливості «окремих районів Донецької та Луганської області» необхідно буде узгодити з представниками цих територій.Конституційна реформа не обмежується децентралізацією: передбачається, що вона торкатиметься таких важливих питань, як розподіл влади між президентом, урядом і парламентом, а також основи незалежності судової влади. Для затвердження змін до Конституції відповідні закони мають отримати дві третини голосів, а отже, вони будуть предметом напружених політичних перемовин та балансування інтересів різних українських політичних сил. Головна проблема, яка може ускладнити цей процес, полягає в тому, що за Комплексом заходів Україна повертає повний контроль над зовнішнім кордоном із Росією лише тоді, коли буде виконано низку умов, включаючи домовленості про внесення до Конституції глави про децентралізацію та прийняття закону про особливий статус територій, що зараз підконтрольні сепаратистам.Сепаратисти і російська влада не хочуть втрачати контролю над кордоном, і це може перешкодити укладенню домовленостей про конституційні зміни і закону про особливий статус.

11.Комплексом заходів передбачено амністію осіб у зв'язку з їхніми діями на території, що не контролюється центральною владою, а також звільнення усіх заручників та незаконно утримуваних осіб. Обидві сторони конфлікту припустилися серйозних порушень прав людини. Українська влада зробила чітку заяву, що серйозні злочини і порушення прав людини, не залежно від того, яка сторона їх вчинила, під амністію не потрапляють. Варто привітати цей крок, адже серйозні порушення прав людини у цьому конфлікті не можуть залишатися не покараними.

12.На наш погляд, взаємозв'язки між конституційною реформою, виборами та контролем над кордоном можуть стати Ахіллесовою п'ятою для Комплексу заходів щодо реалізації Мінських домовленостей.

13.Навіть якщо не зважати на контроль над зовнішніми кордонами, то зрозуміло, що між реформою та політичним вирішенням конфлікту на сході України існують взаємозалежні зв'язки: план реформи дуже сильно залежить від мирного процесу, тоді як успіх мирного процесу залежить від того, наскільки успішно буде реалізовано деякі розділи плану реформи. Проте зрозуміло, що основним чинником у вирішенні конфлікту є припинення будь-якого втручання, особливо прямого військового вторгнення, з боку Російської Федерації з метою дестабілізувати ситуацію на сході України.

14.Станом на час нашого візиту реалізація політичних пунктів формально ще не розпочалася. Спеціальний представник голови ОБСЄ у Тристоронній контактній групі Посол Тальявіні повідомила нам, що передбачені Комплексом заходів технічні робочі групи з питань безпеки, політичного процесу та економічних і гуманітарних питань мають бути створені у середині квітня. Проте не зрозуміло, яким чином впливатиме на створення і роботуцих груп нещодавня ескалація бойових дій навколо Донецького аеропорту і Широкиного (населений пункт поблизу Маріуполя[2]. Посол Тальявіні бачить чітку роль Ради Європи та її Парламентської асамблеї, зокрема, Моніторингового комітету, у робочій групі з питань політичного процесу: Моніторинговий комітет вже давно бере участь у процесах реформування в Україні, а це основна сфера роботи цієї групи.

15.Що стосується конституційної реформи, то 3 березня 2015 р. Президент Порошенко створив конституційну комісію, що має розробити зміни до Конституції. Очолює комісію голова Верховної Ради. 31 березня було погоджено склад комісії, і до неї увійшло 12 представників міжнародного співтовариства. Рада Європи представлена трьома членами: спеціальним представником Генерального секретаря Ради Європи, Конгресу місцевих та регіональних влад і Венеціанської комісії. Після створення комісії було засновано три робочі групи за пріоритетними напрямками її діяльності: група з питань судової реформи на чолі із заступником голови Адміністрації Президента Олексієм Філатовим, група з питань децентралізації на чолі з головою Верховної Ради Володимиром Гройсманом та група з питань прав людини і основоположних свобод на чолі з колишнім суддею ЄСПЛ та членом Міжнародної дорадчої групи Володимиром Буткевичем.Кажуть, що Прем'єр-міністр пропонував створити четверту робочу групу з питань балансу влад, та Адміністрація Президента відкинула цю пропозицію.

16.Ми продовжуємо наполягати, щоби влада поставила перед собою мету провести єдину комплексну конституційну реформу замість проведення кількох послідовних процедур внесення змін до Конституції: для цього їй може бути дедалі важче отримати конституційну більшість у Верховній Раді. На жаль, початок процесу реформування кілька разів відкладався, у тому числі через події на сході України. За Мінськими домовленостями від лютого цього року українська влада повинна у першу чергу запровадити конституційні зміни у сфері децентралізації[3]. Зрозуміло, що до цього часу українська влада не встигне розробити комплексний пакет конституційних змін, що торкатиметься усіх питань, які потребують перегляду. Тому ми, як і Венеціанська комісія, закликаємо владу прийняти конституційні зміни щодо децентралізації та судової влади ще до того, як Верховна Рада піде на літні канікули. Робота над змінами до інших розділів Конституції, у тому числі положеннями про поділ влад, має розпочатися одразу після повернення з літніх канікул[4]. Ми хотіли б підкреслити, що Венеціанська комісія на своїй останній сесії підготувала висновок, у якому вона чітко зазначає: жоден з останніх законів, спрямованих на подолання системних недоліків у незалежності судової влади, не може бути реалізований без відповідних змін до Конституції.

17.Україні пропонується розглянути можливість проведення асинхронної конституційної реформи і запровадити особливі конституційні домовленості для територій, що на даний момент не підконтрольні центральній владі, – щось на зразок конституційних домовленостей, які діють у Республіці Молдова. Та усі експерти з конституційного права, з якими ми зустрічалися, підкреслюють, що такі конституційні домовленості лише зашкодять єдності і стабільності країни, тому що в Україні проживає багато меншин. На їхню думку, будь-які спеціальні статуси чи домовленості з непідконтрольними центральній владі районами Донецької та Луганської області мають встановлюватися звичайним законом, а не (тимчасовими) положеннями Конституції.

18.Верховна Рада підготувала проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України («щодо недоторканості депутатів народних депутатів Україні та суддів»). Цей законопроект передбачає, що імунітет суддів обмежується діями та рішеннями, які здійснюються чи виносяться під час виконання службових обов'язків, і може бути знятий у випадку обвинувачення судді у вчиненні тяжкого злочину.3 березня 2015 р. голова Верховної Ради звернувся до Венеціанської комісії із проханням надати висновок щодо цього законопроекту.

19.Крім того, голова Верховної Вади створив робочу групу з питань реформування законодавства про місцеві вибори. Члени цієї групи розповіли нам, що майбутній Кодекс законів про місцеві вибори буде об'єднано, серед іншого, із Законом про вибори народних депутатів, Законом про вибори Президента і Законом про референдум: це дозволить створити базу для єдиного Виборчого кодексу – давньої рекомендації ПАРЄ.

20.Під нашого візиту тривала боротьба між центральною київською владою та головою Дніпропетровської обласної державної адміністрації Ігорем Коломойським. Урешті-решт Коломойський пішов у відставку. Ігор Коломойський – це заможній бізнесмен, який отримав широке визнання, коли використав своє становище, аби не допустити поширення масових заворушень, що тривали у Луганській та Донецькій області, на Дніпропетровщину.Крім того, він фінансує кілька добровольчих батальйонів, що воюють на сході України разом з українською армією.Президент Порошенко, можливо також через побоювання, що ці батальйони можуть бути задіяні у політичних протистояннях, розпорядився, аби усі волонтерські сили перейшли у пряме підпорядкування Міністерства оборони України.

III. Закон України «Про очищення влади»

21.Закон України «Про очищення влади» був прийнятий Верховною Радою України 16 вересня 2014 року. Президент і його Адміністрація висловили занепокоєння з приводу його відповідності міжнародним стандартам прав людини. Припускали, що Президент України Петро Порошенко застосує право вето до цього закону. Однак, щоб не вступати в протиборство з українською громадськістю[5] напередодні парламентських виборів, Президент підписав закон 9 жовтня 2014 року. Закон набрав чинності 16 жовтня 2014 року.

22.Згідно з цим законом особи, які, зокрема, здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади попередньою владою, своїми діями чи бездіяльністю підривали основи національної безпеки України, були обрані та працювали на керівних посадах в Радянському Союзі, сприяли вчиненню злочинів або надавали незаконні накази міліції по відношенню до активістів Євромайдану, звільняються з державної служби або втрачають право обіймати найвищі державні посади. Особи, які займають виборні посади, а також особи, визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України (учасники регулярної армії та добровольчих батальйонів) не підпадають під дію закону. Коло осіб, які підлягають люстрації, а також коло суб'єктів, які підлягають звільненню, є надмірно широким, що може призвести до зловживань з боку особи, яка проводить розслідування. Тому цей закон і викликає серйозні занепокоєння в частині дотримання прав людини і верховенства права. За пропозицією доповідачів, 29 вересня 2014 року Моніторинговий комітет прийняв рішення направити Закон України «Про очищення влади» до Венеціанської комісії для дачі висновку.

23.18 жовтня 2014 року Служба зовнішньої розвідки України направила конституційне подання до Конституційного Суду України про визнання неконституційним окремих положень Закону України «Про очищення влади». 17 листопада 2014 року Верховний Суд України також направив конституційне подання до Конституційного Суду України з клопотанням винести рішення про конституційність Закону України «Про очищення влади». Конституційний Суд України ще не прийняв рішення з приводу цього закону.

24.Перший етап процесу люстрації - люстрація міністерств і служб безпеки, був реалізований одразу після набрання законом чинності. 28 жовтня 2014 року Міністерство юстиції України опублікувало на своєму сайті список 179 урядових чиновників, які були звільнені за результатами люстрації.

25.5 листопада 2014 року Прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк оголосив про початок другого етапу процесу люстрації, який включав всі державні органи, в тому числі правоохоронні. 6 листопада 2014 року заступник Голови Адміністрації Президента висловив занепокоєння з приводу процесу люстрації та заявив, що багато державних службовців, які довгий час перебувають на державній службі, підлягають люстрацій ній перевірці, що впливає на ефективність роботи уряду.

26.У своєму проміжному висновку[6], прийнятому на пленарному засіданні 12 і 13 грудня 2014 року, Венеціанська комісія визнала, що люстрація сама по собі не є порушенням прав людини чи порушенням європейських стандартів. Однак, для того, щоб відповідати європейським стандартам, під час люстрації слід дотримуватись низки критеріїв: вина має бути доведена в кожному конкретному випадку; має бути гарантований розгляд справи в суді; люстрація повинна бути обмежена чіткими часові рамками, як період застосування, так і період, на який поширюється закон; люстрація не є альтернативою кримінальної відповідальності, тобто її не слід розглядати як покарання для осіб, які порушили закон.

27.Венеціанська комісія вказала, що під час прийняття цього спірного закону мала місце низка процедурних порушень, що підриває легітимність і довіру суспільства до закону.

28.Цей закон охоплює як і радянський період, так і період президентства Віктора Януковича. Включення більш пізнього періоду викликано, ймовірно, бажанням покарати винних у злочинах, скоєних останнім часом, що не є предметом люстрації. Крім того, поширення люстрації на комуністичний період через два десятиліття після його закінчення є сумнівним. Що стосується строку, протягом якого процес люстрації має бути пройдено, Венеціанська комісія відзначила, що цей строк потенційно не обмежений у часі, що протирічить європейським стандартам.

29.Що стосується позицій, які будуть розглянуті, Венеціанська комісія поставила під сумнів їхню широку сферу дії і рекомендувала її обмежити. Крім того, в кожному конкретному випадку має бути встановлена вина; саме по собі перебування на певній посаді протягом певного періоду часу не є достатньою підставою для люстрації. На думку Венеціанської комісії, процесуальні гарантії, передбачені статтею 6 ЄКПЛ, недостатньо гарантовані Законом України «Про очищення влади».

30.Венеціанська комісія звернула увагу на низку конкретних проблем щодо питань люстрації суддів, які вже є об'єктом іншої люстраційної процедури. Жоден суддя не повинен бути підданий процедурі люстрації двічі з тих самих підстав. Крім того, можлива ймовірність того, що суддю буде піддано люстрації за правильне тлумачення закону в певний період. Люстрація за прийняття таких рішень не допускається. Врешті-решт, процедура звільнення суддів відповідно до Закону України «Про очищення влади» може протирічити конституційним положенням.

31.На основі, зокрема, цих побоювань, Венеціанська комісія дійшла висновку, що чинний закон містить серйозні недоліки. Коло підходів повинно бути змінено для того, щоб відповідати міжнародним стандартами та принципам прав людини. Українська влада визнала, що закон повинен бути змінений і звернулась за допомогою до Венеціанської комісії.

32.На своєму пленарному засіданні 20 і 21 березня 2015 року Венеціанська комісія зазначила, що оскільки її позицію було опубліковано, багато питань були висвітлені, в тому числі і в окремих рішеннях. Втім, низка інших питань залишається невирішеною, в тому числі період, що охоплюється законом, децентралізований характер процесу люстрації, який може впливати на його незалежність та неупередженість. За результатами наших зустрічей із владою стало зрозуміло, що велике значення надається процесу люстрації для стабільності і безпеки державних органів. Це вплине на те, яким чином влада буде вирішувати питання, окреслені Венеціанської комісією.

IV. Розслідування порушень прав людини, що мали місце під час Євромайдану та подій 2 травня в м. Одесі

33.Незважаючи на масові порушення прав людини, які мали місце під час акцій протесту на Євромайдані, головним чином проти активістів, хоча були постраждалі і серед співробітників правоохоронних органів (близько 100 активістів і 20 міліціонерів під час акцій протесту були вбиті), дуже мало людей було притягнуто до відповідальності за ці злочини.

34.Відсутність результатів в розслідуванні порушень прав людини в ході акцій протесту на Євромайдані, незважаючи на те, що велика кількість з них були зафільмовані та сфотографовані, призвела до посилення в українському суспільстві критики влади та Генеральної прокуратури зокрема. 10 лютого 2015 року Верховна Рада України звільнила Віталія Ярему з посади Генерального прокурора, а також деяких з його заступників. Того ж дня Верховна Рада України призначила заступника Генерального прокурора Віктора Шокіна на посаду Генерального прокурора.

35.Рада Європи створила міжнародну консультативну групу для надання допомоги українській владі в розслідуванні порушень прав людини в ході акції протесту на Євромайдані. Після трагедії в Одесі мандат цієї консультативної групи був поширений на події, що відбувались та призвели до інцидентів в Будинку профспілок в м. Одесі 2 травня 2014 року.

Консультативна група представила свій звіт щодо розслідування насильства під час протестів на Євромайдані у березні 2015 року. Обговорення цього звіту виходить за межі цієї інформаційної довідки. Консультативна група розпочала свою роботу щодо розслідування подій в м. Одесі в лютому цього року. Комітет запросив Голову Консультативної групи Ніколаса Братца на одне зі своїх найближчих засідань для обміну думками.


[1] Офіційна назва документу – Комплекс заходів на реалізацію Мінських домовленостей.

[2] Див. також http://www.bbc.com/news/world-europe-32296796

[3]За українським законодавством зміни до Конституції ухвалюються двічі на двох різних сесіях парламенту. Поточна сесія закінчується у червні 2015 р., а нова сесія розпочинається після літніх канікул. Таким чином, якщо парламент проголосує зміни до Конституції до середини червня 2015 р., вони можуть набрати чинності до кінця 2015 р.

[4]CDL-AD(2015)007

[5]Питання люстрації є наболілим в українському суспільстві, особливо серед основних верств населення, які підтримували Євромайдан.

[6]CDL-AD(2014)044.

Больше новостей о: ПАСЕ Доклад


Архив
Новости

ok