подписаться на рассылку
26.5 26.9
28.3 28.7

"Венецианская комиссия" рекомендует радикально переработать закон о люстрации (текст решения на русском)

Комиссия считает, что закон не соответствует европейским стандартам.

11-12 декабря Комиссия "За демократию через право" ("Венецианская комиссия") рассматривала закон "Об очищении власти" (о люстрации) 11 декабря. Комиссия считает, что закон не соответствует европейским стандартам и рекомендует Украине радикально его переработать. Украинские представители, во главе с министром Павлом Петренко согласились, что закон нуждается в доработке и в результате комиссия оформила свое решение как временное в расчете на то, что украинские власти учтут рекомендации. Главной рекомендацией стало требование отражение в документе принципа индивидуального подхода к рассмотрению каждого случая люстрации и гарантии презумпции невиновности и судебной защиты для лиц, в отношении которых может быть применен закон.

Полный текст решения "Венецианской комиссии" на русском языке:

1. Люстрация означает очищение и подразумевает "увольнение чиновников неспособных работать в команде из государственных учреждений". Люстрация — один из инструментов переходного правосудия, использующийся для защиты молодых демократических государств от угроз со стороны представителей предыдущих тоталитарных режимов, а так же для предотвращения возобновления таких режимов в будущем.

Были представлены три главных аспекта особой роли люстрации в посттоталитарном государстве. Профилактический аспект предусматривает защиту молодой демократии посредством обязательства кандидатов на должности в гос-ых структурах раскрывать информацию об их предыдущей деятельности. Аспект шантажа усматривает роль люстрации в защите новых демократий от тех, кто был тесно связан с предыдущим режимом и вследствие этого может легко стать объектом шантажа. Аспект усиления прав общества придает особое значение необходимости сделать госструктуры более прозрачными и восстановить доверие людей к независимости и должностным лицам.

По сути люстрация не устанавливает нарушение прав человека в виду того, что демократическое государство требует от государственных служащих соблюдать конституционные принципы на которых построено такое государство. Однако для соблюдения прав человека верховенства права и демократии, люстрация должна справедливо балансировать защиту принципов демократического общества с одной стороны и прав отдельного человека с другой. Процесс люстрации, не смотря на свой политический подтекст, должен проходить исключительно правовыми методами, в соответствии с Конституцией и евростандартами в верховенстве права и уважении прав человека. При выполнении всего вышеперечисленного, люстрационные процедуры могут соответствовать устройству демократического гос-ва, в котором преобладает верховенство права.

Евростандарты в сфере люстрации в основном исходят из трех источников:

- Европейской конвенции по правам человека (в частности Статьи 6, 8, 10/5 и 14) и юриспруденция Европейского суда по правам человека;

- прецедентного права национальных конституционных судов;

- Резолюции ПАСЕ, а именно:

Рез. 1096 (1996) о мерах по противодействию наследию бывших коммунистических тоталитарных режимов;

Рез. 1481 (2006) о необходимости международного осуждения бывших коммунистических тоталитарных режимов;

Рез. 1096 (1996) касалось "Принципы соблюдения верховенства права при люстрации и похожих административных мерах" (далее Принципы).

2. Закон о люстрации был введен в силу спустя 18 лет после принятия демократической конституции 28 июня 1996 г. (конституционные изменения от 8 декабря 2004 г. были отменены достаточно спорным решением Конституционного суда Украины от 30 сентября 2010 г.) Этот период покрывает события в Украине начиная с последних дней советского коммунистического режима и заканчивая событиями на Майдане Независимости 22 февраля 2014 г. Процесс люстрация должен продлиться 10 лет со дня вступления закона о люстрации в силу или пять лет со дня как соответствующие судебные решения вступят в силу.

3. Применение широкомасштабных люстрационных мер касательно данного периода будет подразумевать поднятие вопроса о функционировании конституционной и юридической сфер в Украине, как демократическом гос-ве с верховенством права. Задачей именно украинской власти, а не "Венецианской комиссии", будет определение есть ли предпосылки для применения таких мер. В любом случае, процесс люстрации должен быть дополнен другими мерами, гарантирующими справедливость и содействующими должному управлению страной и верховенству права, такими как привлечение к уголовной ответственности лиц, ответственных за серьезные преступления, включая преступления против человечности, а так же структурные реформы, направленные на усиление верховенства права, борьбу с коррупцией и искоренение кумовства во власти. Люстрация может служить компонентом этих мер в экстремальных ситуациях, однако никогда не должна применяться вместо них, в виду того, что ее роль более узконаправленна, специфична. В любом случае, ВК не считает люстрацию наиболее подходящим инструментом для борьбы с коррупцией.

4. Случается так, что время от времени демократии самой приходиться себя защищать (концепция полит системы ФРГ так же известной как wehrhafte or streitbare Demokratie (усиленная демократия)), что было признано Евросудом по правам человека. Однако, такая необходимость угасает со временем. Таким образом необходимость в Украине защищать себя от тех, кто причастен к советскому режиму по истечении 20 лет остается а под вопросом. Если Украина хочет практиковать принцип "демократии, которая защищает саму себя", то ее власти должны беспристрастно относиться к решению подобных проблем.

5. Согласно статье 1.3 и 1.4 закона о люстрации лица, которые занимали должности, описанные в статье 3 должны быть отстранены с должностей, описанных в статье 2, на срок 5 или 10 лет. Кандидаты на освободившие должности также должны проходить проверку (неопределенное время, но возможно на протяжении 10 лет после принятия закона). Люстрационные меры могут применяться к одному и тому же лицу по разным основаниям. Срок применения люстрационных мер зависит от должности, которую занимал чиновник: 10-летний период установлен для высокопоставленных лиц советской эпохи, а также лиц, которые были при власти при правлении Януковича, а также для лиц, которые занимали должности в правительстве во время революции на майдане, а также лица замешанные в коррупции. Кроме того, 10 лет не имеют право занимать должности в правительстве лица, которые не подали заявления в соответствии с требованием статьи 4.1 (декларация относительно того, попадает ли человек под действие закона или нет). Пятилетний период установлен для других лиц, решение по которым принял суд.

6. Кроме того, люстрация применяется не только к лицам, которые занимают должности в настоящее время, но и тех, которые намереваются занять эти должности. В законе о люстрации не указывается срок, на протяжении которого будет проводиться проверка новоназначенных лиц (согласно украинским властям, процесс проверки проводится в ноябре 2014 - декабре 2016).

7. Некоторые из этих положений неясны и размыты. Например, какие критерии суды должны принимать во внимание при определении "вовлечения кого-либо в узурпацию власти… Виктором Януковичем" по статье 3.5. Принимая во внимание обширный масштаб люстрации и также ее децентрализованое применение, неточные формулировки могут стать причиной неодинакового применения закона и могут привести к его неправильному и незаконному использованию заинтересованными сторонами. Данные положения должны быть пересмотрены.

8. Закон о люстрации не соответствует этим требованиям. За исключением лиц, упомянутых в статьях 3.5, 3.6, 3.7, установление вины в каждом отдельном случае независимым органом не требуется. Запрет на осуществление государственных функций, примененный к данным лицам, основан на самом факте пребывания на должности с вытекающей презумпцией вины. Европейский суд по правам человека принял, что имеющее особо тяжелые последствия поведение в прошлом, а именно сотрудничество с органами безопасности государства, может стать критерием для постоянной неправомочности занимать должности в государственных органах. По мнению "Венецианской комиссии", неправомочность в украинском контексте может быть применима к тем, кто занимал высокие посты в советское время и тем, кто занимал ключевые посты во время правления Януковича. Во всех иных случаях вина должна быть доказана в индивидуальном порядке. Если сам факт принадлежности к партии, организации или административному органу старого режима является основанием для запрета занимать государственные должности, тогда такой запрет равнозначен форме совокупного и дискриминационного наказания, что несовместимо со стандартами прав человека. Тогда люстрация рискует стать политическим инструментом давления на оппонентов.

9. Неясно, как люстрационная проверка может выявить какую-либо недостоверность относительно финансовых данных, так как закон не указывает, что такие данные должны быть оценены во время такой проверки. По сути, проверка таких данных требует большей тщательности, чем само оценивание, занимала ли персона определенную должность в прошлом, требуя специализированных знаний, которых те, кто организовывают проверку, не обязательно имеют. Согласно украинским властям, украинское правительство предоставило полномочия фискальной службе проводить эту проверку. Однако специализированные антикоррупционные процедуры и органы уже существуют согласно антикоррупционному законодательству Украины. В конечном счете, "Венецианская комиссия" согласна, что коррупция определенно поддает сомнению (веру в) демократическую систему и верховенство права. Однако она находит сложным признать, что в целом лицо, замешанное в коррупцию, таким образом создает риск с точки зрения серьезных нарушений прав человека, оправдывая применение люстрационных мер (по сравнению с применением криминальных санкций посредством надлежащих уголовных преследований).

10. Новый Закон о люстрации также применяется к судьям.

11. Есть совпадение между законом о люстрации и законом о восстановлении доверия к юридической системе, что касается событий на Майдане. Украинские власти пояснили, что включение судей в новый закон было оправдано двумя обоснованиями: первое - предыдущий закон доказал свою неэффективность (количество дел, обработанное специальной комиссией, незначительное), второе - предыдущий закон не дает возможности отстранить люстрированного судью от государственной службы. "Венецианская комиссия" находит, что если предыдущий закон считается неэффективным, него следует аннулировать и заменить новыми, более эффективными положениями, которые тем не менее должным образом соблюдают конституционные правила касательно независимости судей. Существующее совпадение создает проблемы правовой определенности и координации: если судья уже является объектом процедуры в соответствии с законом о восстановлении доверия к юридической системе, он/она должны иметь иммунитет от применения закона о люстрации, в соответствии с принципом "Не дважды за одно и то же". Если никакая процедура еще не проводится, то неясно, какая процедура преобладает. Люстрация судей должна регламентироваться одним законом.

12. Статья 5 закона о люстрации определяет Министерство юстиции как "орган, уполномоченный обеспечивать проверку, предусмотренную в этом законе". Не существует независимого органа надзора за процессом. Вместо этого, решения принимаются Министерством юстиции на основании проверок, проводимых руководством госучреждений, где конкретные лица работают. Украинские власти подчеркнули, что Министерство юстиции может назначить аудит проверки, проводимой учреждением. Они также считают, что общественный надзор над этим процессом обеспечивает прозрачность.

13. Венецианская комиссия проанализировала текст закона о люстрации. Не представилось возможным посетить Украину после парламентских выборов в октябре 2014; таким образом, также экспертам комиссии не представилось возможным тщательно обсудить данную оценку с властями Украины в том числе в виду отсутствия пояснительной записки. В связи с вышеизложенным предоставляемая оценка закона является временной.

ВК напоминает, что по сути люстрация не устанавливает нарушение прав человека в виду того, что демократическое государство требует от государственных служащих соблюдать конституционные принципы на которых построено такое государство. Однако для соблюдения прав человека верховенства права и демократии, люстрация должна справедливо балансировать защиту принципов демократического общества с одной стороны и прав отдельного человека с другой. Процесс люстрации, не смотря на свой политический подтекст, должен проходить исключительно правовыми методами, в соответствии с Конституцией и евростандартами в верховенстве права и уважении прав человека. При выполнении всего вышеперечисленного, люстрационные процедуры могут соответствовать устройству демократического гос-ва, в котором преобладает верховенство права.

14. ВК дала свою оценку закона о люстрации в свете 4 главных принципов исходящих из действующих международных стандартов, в частности:

- вина должна быть доказана в каждом отдельном случае;

- право на защиту, презумпция невиновности, а так же право на обращение в суд должны быть гарантированы;

- различные функции и цели с одной стороны люстрации, а именно защита молодой демократии, а с другой стороны уголовное право, например наказание людей чья вина доказана, должны также соблюдаться;

- люстрация должна иметь четкие временные рамки как при ее внедрении, так и при проведении тщательной проверки

Украинские власти согласились с тем, что закон о люстрации должен быть доработан для соответствия международным стандартам и обратились за помощью "Венецианской комиссии". "Венецианская комиссия" приветствует приверженность украинских властей к реформам и готова содействовать в доработке Закона о люстрации.



Архив
Новости